Le funzioni e la natura giuridica del Console. Cos’è il diritto consolare.
Nei concorsi e negli esami universitari di diritto internazionale viene richiesta la conoscenza del diritto diplomatico e consolare. Ma cos’è il diritto consolare? Una scienza giuridica antica, fatta di convenzioni e consuetudini che si sono stabilizzate nel tempo e che oggi gli Stati seguono e rispettano.
Il concetto di istituto consolare
E’ il complesso di norme che regola l’uso degli strumenti per tutelare gli interessi dei cittadini o di altri soggetti di uno Stato nel territorio di un altro Stato. Il Console è l’organo dello Stato che esercita nel territorio straniero questa funzione di tutela di interessi dei propri connazionali. Ha quindi funzioni specifiche nelle relazioni internazionali perché esercita poteri nel territorio di un altro Stato.
Quali sono i poteri del Console
Consistono in un’azione a tutela degli interessi dello Stato di appartenenza e dei suoi cittadini. L’azione del Console è disciplinata da norme internazionali e consiste nel far valere le pretese internazionali a cui ha diritto il proprio Stato di appartenenza.
La particolarità di questa azione consolare è che non si svolge verso lo Stato straniero nel suo complesso, ma verso organi di quello Stato che si occupano di un settore limitato e circoscritto della vita pubblica. In sostanza, il Console non interviene su organi dello Stato che lo rappresentano come soggetto di diritto internazionale (per esempio sul governo o sui ministeri), ma su organi locali (regioni, comuni, ecc.) che non influiscono sulla condotta politica generale dello Stato straniero.
Per questo motivo si dice che la funzione di tutela consolare è preventiva e localizzata. Preventiva perché l’azione del Console si ferma davanti al rischio di violazione del diritto internazionale; localizzata perché si rivolge a organi locali e non a quelli centrali (anche se ci sono alcune eccezioni).
Il Console dunque si muove su un terreno internazionale:
- perché la sua attività si basa su norme generali e consuetudinarie del diritto internazionale;
- perché hanno natura internazionale le pretese che il Console fa valere presso lo Stato straniero per tutelare i propri soggetti. Queste pretese si fondano su norme del diritto internazionale perché solo di queste lo Stato del Console può pretendere l’osservanza;
Certo il Console può anche invocare l’osservanza del diritto interno dello Stato che lo ospita, ma ciò avviene solo se l’inosservanza del diritto interno può creare un illecito internazionale.
Quindi, la funzione consolare consiste nel tutelare gli interessi internazionali dello Stato di appartenenza, individuando gli organi interni su cui intervenire per far rispettare i propri diritti e eventualmente le norme interne di cui chiedere l’osservanza. Per questa ragione si parla di attività specifica della funzione consolare.
Questa attività consolare si può suddividere in due categorie:
- Tutela a immediato vantaggio dello Stato;
- Tutela a vantaggio dei singoli;
Tutela Consolare dello Stato
Per comprendere questa funzione, occorre capire bene la distinzione tra agenti diplomatici e consolari. I primi tutelano gli interessi internazionali dello Stato agendo sugli organi che rappresentano lo Stato come soggetto di diritto internazionale. I secondi tutelano gli interessi internazionali dello Stato agendo sugli organi del diritto interno dello Stato straniero.
Agenti diplomatici e consoli agiscono in modo che nessuno dei due invada il campo d’azione e di competenza dell’altro. Quando il Console non può più proseguire con la sua competenza perché sconfinerebbe nel campo d’azione dell’agente diplomatico, allora si ferma e informa il diplomatico per proseguire la sua attività a un livello più alto.
Tutela consolare del singolo cittadino connazionale
Riguarda l’attività di protezione del connazionale. Il Console agisce sulla base del rapporto di cittadinanza e fa valere pretese individuali come organo dello Stato. Il fenomeno giuridico interessante è che lo Stato ha il diritto internazionale di proteggere il cittadino, o meglio difende quest’ultimo perché fa valere il suo interesse internazionale. In sostanza, lo Stato fa valere un proprio diritto per tutelare gli interessi di un cittadino. Il Console agisce sulla base di un vincolo tra il soggetto e lo Stato di cui è organo.
Questo diritto internazionale di uno Stato di far valere le pretese dei singoli si realizza sul terreno del diritto interno e dell’ordinamento giuridico di un altro Paese.
Ma il Console agisce d’ufficio per tutelare gli interessi di un suo cittadino, oppure occorre il consenso dell’interessato per attivare l’azione del Console? La risposta è che l’ordinamento internazionale riconosce allo Stato un diritto autonomo a tutelare le pretese dei suoi connazionali. Tuttavia, se si tratta di di diritti dei cittadini con natura disponibile (per esempio quelli patrimoniali), possono fare venire meno tali diritti con un atto di volontà e privare lo Stato del diritto a intervenire. In questo caso, solo se un cittadino interessato alla tutela sia assente o impedito fisicamente/giuridicamente, allora il Console può agire autonomamente sostituendosi al connazionale. Questa funzione del Console è simile a quella del Pubblico Ministero.
Funzioni diplomatiche esercitate dal Console
In alcuni casi il Console, senza avere un formale riconoscimento diplomatico, può far valere diritti e interessi del proprio Stato presso organi dello Stato straniero che lo rappresentano come soggetto di diritto internazionale. Ciò avviene in due casi:
- Il diritto internazionale convenzionale e quello consuetudinario prevedono che in mancanza di una missione diplomatica, il Console può compiere gli atti spettanti all’agente diplomatico;
- quando gli atti di relazioni internazionali non implicano valutazioni di carattere generale e possono essere richiesti a organi interni dello Stato. Sono i casi delle rogatorie internazionali e dell’arresto preventivo che possono venire richiesti dal Console o dall’agente diplomatico.
